Frontex, una visión general
Brutal, Cruel, Inhumana. Estas son solo algunas de las etiquetas que se han aplicado a las políticas de migración y control fronterizo de la UE desde su fundación, pero de poco han servido para impedir que los legisladores introduzcan nuevas formas de vigilancia, control y rechazo de acceso al territorio europeo de las personas migrantes.
La creación de la agencia fronteriza de la UE, Frontex, en Mayo del 2005 dio a la Unión Europea y a sus Estados miembros nuevos medios para hacer cumplir esas políticas. Quince años después Frontex ha tenido sus competencias, poderes y presupuesto ampliados en varias ocasiones. En el futuro asumirá un papel cada vez más prominente en la protección de la “Fortaleza Europa”, cuyos muros, tanto físicos como digitales, se extienden a lo largo de sus fronteras, dentro de su territorio, y también a países situados a miles de kilómetros de distancia.
Una agencia en expansión
Frontex influye en numerosos aspectos del régimen de migración y control fronterizo de la UE, estos van desde el análisis de riesgos hasta la vigilancia fronteriza y las deportaciones y sus operaciones han aumentado significativamente desde el 2005. Cuando la agencia comenzó a operar disponía de 43 empleados y un presupuesto de 6 millones de euros. En el 2020 empleaba a 700 personas con un presupuesto de 420 millones.
A partir del 2021 Frontex espera casi triplicar su personal.[1] Por primera vez esto incluirá a sus propios guardias de fronteras desplegados a lo largo de las fronteras de la UE, lo que aumentará en gran manera la autonomía de la agencia, reduciendo su dependencia de los funcionarios aportados por los Estados miembros. Está también en marcha un aumento considerable del presupuesto con 22.600 millones de euros destinados a la “gestión de migración y fronteras” entre el 2021 y el 2027[2], de los cuales varios cientos de millones de euros serán destinados a Frontex anualmente[3]. El papel de la agencia en el control fronterizo de la UE continuará en aumento durante los próximos años y las fronteras de la UE crecerán junto a él.
Externalización: medidas de control en Estados no pertenecientes a la UE
Los estados miembros de la UE llevan mucho tiempo tratando de cooperar con “terceros países” para evitar llegadas irregulares o no deseadas. Frontex participa en buena parte de estos acuerdos y también lleva a cabo actividades propias.
La agencia ha firmado más de dos docenas de acuerdos de trabajo con Estados no pertenecientes a la UE, organismos regionales y organizaciones internacionales, los cuales permiten la cooperación en materia de formación, intercambio de información, operaciones conjuntas y asistencia en la aplicación de estrategias y tecnologías de control fronterizo. Coopera también con los Estados con los que no tiene ningún acuerdo de trabajo formal, por ejemplo a través de la Comunidad de Información Africa-Frontex y el proyecto “EU4BorderSecurity” en el norte de Africa y el Levante.
Más cerca de casa la agencia está enviando soldados a Albania y Montenegro, países con quienes la UE ha firmado acuerdos que permiten a los funcionarios de Frontex ayudar en las tareas de control fronterizo y vigilancia. La UE considera a los Balcanes como una zona de amortiguación clave en sus esfuerzos por impedir llegadas de migrantes, acuerdos similares están en marcha con Estados tales como Serbia, Macedonia del Norte y Kosovo. El intercambio de información también se produce regularmente a través de la Red de Análisis de Riesgos de los Balcanes establecida por Frontex. Otras redes similares cubren las fronteras de Europa oriental, Turquía y los estados integrados en la AFIC.
Este despliegue de “agentes de enlace” es otra de las herramientas disponibles para la agencia. Más de 500 funcionarios de este tipo están desplegados actualmente por las autoridades de los Estados miembros de la UE que los utilizan para recopilar información sobre los movimientos migratorias y, en algunos casos, incluso elaborando perfiles de viajeros considerados de “riesgo”. Estos agentes de enlace de la agencia están adiestrados para realizar este trabajo y Frontex lo admite abiertamente indicando que “deben de asistir a las redes locales y regionales de agentes de enlace en la reducción de los flujos migratorios hacia la EU”[4]. La legislación del 2019 prescindió del requisito de que los agentes de enlace solo se desplegaran en países donde “las prácticas de gestión de fronteras cumplen con las normas mínimas de derechos humanos” y Frontex ha desplegado recientemente a sus oficiales en Turquía, Serbia, Níger y Senegal. Se espera que la lista de países sea ampliada en los próximos años.
Estos y otros Estados no pertenecientes a la UE están considerados como “zona pre-frontera”, destinada a incluir cualquier otro lugar fuera de las fronteras de la UE que se considere pertinente para el trabajo de Frontex. Los Estados miembros, Frontex y otras agencias de la UE, tales como la Agencia Europea de Seguridad Marítima y el Centro Europeo de Satélites, recopilan información sobre la “pre-frontera”. Para ello hacen uso de aviones, drones, barcos, imágenes de satélite, informes metereológicos, redes sociales y otros medios y toda la información centralizada en el Sistema Europeo de Vigilancia Fronteriza (EUROSUR).
Presentada originalmente como destinada a salvar vidas en el mar pero actualmente organizada para “combatir la inmigración clandestina y el crimen transfronterizo”[5] la información acumulada por EUROSUR es utilizada, entre otras cosas, en “análisis de riesgo”. Los “análisis de riesgo” son el punto de partida de todas las actividades de Frontex de acuerdo a lo explicitado por la misma agencia, desde “la toma de decisiones de alto nivel estratégico a la planificación e implementación de actividades operativas”[6]. La información del EUROSUR es complementada con una gran variedad de otras fuentes para producir valoraciones destinadas a influir en la toma de decisiones tanto a nivel nacional como de UE. De esta forma la agencia fomenta el “apoyo político para la implementación de medidas aún más duras”[7], sea en países no pertenecientes a la UE o en las fronteras de la misma EU.
Medidas de control de fronteras
Las tareas efectuadas en las operaciones de control fronterizo por Frontex van desde la vigilancia fronteriza hasta la inspección de documentos, el interrogatorio de personas que llegan por medios irregulares al territorio de la UE y las operaciones de búsqueda y rescate. Las actuaciones de Frontex en las fronteras exteriores de la UE han sido a menudo controvertidas. Durante mucho tiempo la agencia ha sido acusada de participar en rechazos, mediante los cuales se niega el acceso a un estado por la fuerza e ilegalmente[8] a las personas en busca de protección.
En Noviembre del 2020 apareció en los medios de comunicación el último caso de una larga lista y junto a las negativas habituales produjo alguna otra reacción de Frontex. El Consejo de Administración de la Agencia ha creado un “Grupo de Trabajo sobre los Derechos Fundamentales y los Aspectos Jurídicos y Operativos de sus Operaciones” y debe de entregar su informe en Enero del 2021. Evidentemente esto está muy lejos de la investigación independiente que exigen las organizaciones de defensa de los derechos humanos y otras entidades críticas[9]. Este Grupo de Trabajo margina a la oficina de derechos fundamentales de Frontex, la cual se supone es la responsable de tales investigaciones. La oficina por cierto es objeto de una investigación del Defensor del Pueblo Europeo en medio de serias dudas sobre su independencia y eficacia.[10]
Otros métodos para impedir la entrada de personas en la UE incluyen la subcontrata de la fuerza física. En el 2016 Frontex comenzó a entrenar a la llamada guardia costera Libia en cooperación con la misión militar Mediterránea de la EU contra los traficantes de migrantes.[11] El hecho de que “algunos de los miembros de las autoridades locales de Libia participen en actividades de contrabando”[12] no ha impedido que la UE y sus Estados miembros, Italia en particular[13], refuercen la capacidad de la guardia costera para “rechazar” a la personas que pretenden huir de ese estado desbastado por la guerra o evitar su marcha en primer lugar. Este enfoque comparte tácticas similares a las empleadas frente a las costas de Senegal y Mauritania durante la Operación Hera[14].
Al mismo tiempo que se les entrena, el intercambio de información se utiliza para ayudar a las autoridades libias. La vigilancia del Mediterráneo mediante aviones, barcos, drones y otros medios – información que es procesada a través de Eurosur- permite informar a la guardia costera Libia de la ubicación de los barcos en peligro[15]. Sus críticos argumentan que esta forma de asistencia viola el derecho internacional; la UE insiste que no es así. Un caso pendiente ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos debería clarificar la cuestión pero no será juzgado por el momento.[16]
Las acusaciones de complicidad en comportamiento ilícitos han aumentado al unísono con la escala y alcance de las operaciones de la agencia. El primero de ellos fue la Operación Hera, puesta en marcha en el Atlántico en el 2006 como respuesta a un fuerte aumento en el número de personas llegadas por mar a las Islas Canarias procedentes de la costa Oeste de Africa. Desde entonces Italia, Grecia, Hungría y Croacia han acogido operaciones conjuntas coordinadas por la agencia. La agencia también opera en las fronteras terrestres de Grecia con Albania y Macedonia, la poca transparencia hace difícil elaborar una lista de despliegues más completa.
Los nuevos poderes otorgados a la agencia durante los últimos años permitirá que asuma un papel más proactivo en la iniciación y coordinación de operaciones. Para reducir su dependencia de los funcionarios “prestados” a la agencia por los Estados miembros se la ha facultado para crear un cuerpo permanente de guardias fronterizos. Los funcionarios de este cuerpo serán desplegados en “equipos” ayudando a las autoridades nacionales en la gestión de fronteras, deportaciones y gestión de migración.
En la mayoría de los casos estas operaciones se inician a petición de un Estado miembro, pero ahora Frontex también puede proponer operaciones a los Estados miembros basándose en sus análisis de riesgos. Si las autoridades nacionales rechazan la oferta deben de explicar el por qué; cuando se considere necesaria una “acción urgente” el Consejo de la UE puede adoptar una decisión que obligue a un Estado miembro a aceptar un despliegue de la agencia[17].
A raíz de la “crisis migratoria” que comenzó en el 2015 Frontex asumió un papel clave en los notorios “puntos calientes” situados en Grecia e Italia, asistiendo en la detección, registro e identificación de las personas que llegan al territorio de la UE. Cuando el cuerpo permanente entre en funcionamiento Frontex asumirá un papel aún mayor en los puntos de acceso existentes y en los futuros aunque con una vuelta de tuerca adicional.
El pasado Septiembre la Comisión Europea propuso un nuevo “Pacto sobre Migración y Asilo”. Entre sus propuestas se encuentran nuevas normas para el “cribado” de las personas que llegan irregularmente a la UE, esto implicará controles de identidad, seguridad y salud. Con arreglo a estas normas el lugar en el que se llevaría a cabo el cribado no se consideraría territorio de la UE, lo cual plantea serias cuestiones sobre la disponibilidad de garantías y salvaguardias jurídicas[18]. Es probable que la participación de Frontex sea causa de preocupación dado su historial de utilización de técnicas de interrogación polémicas[19] y la falta de transparencia en sus planes operativos e instrucciones impartidas a sus funcionarios.
No son solo las personas que llegan a la UE por medios irregulares las que se enfrentan a estrictas medidas de control. Los viajeros habituales también se enfrentarían a controles más severos y Frontex administraría una parte clave del proceso. El Sistema Europeo de Información y Autorización (ETIAS) será utilizado a partir del 2023 en la preselección de viajeros que no precisen visado para entrar en el espacio Schengen; a partir de esa fecha los viajeros deberán rellenar “online” un cuestionario que les concederá o denegará el permiso para viajar. Los que viajen en autocar o avión tendrán su autorización verificada por la empresa de transporte y se les podrá denegar no solo el derecho a entrar en la EU sino también a embarcar. Frontex será responsable de gestionar la base de datos central y definir algunos de los “indicadores de riesgo” que se utilizarán para la preparación automatizada de perfiles de viajeros.[20]
La agencia también tiene la facultad ahora de comprar o arrendar sus propios equipos reduciendo así aún más su dependencia de los Estados miembros y razón adicional para el rápido crecimiento de su presupuesto. El primer artículo en su lista de compras, como se destaca en su vídeo promocional, era una partida de vehículos. “Esto es solo el principio” en declaraciones del director de la agencia Fabrice Leggeri. “Tendremos camionetas que serán utilizadas como oficinas móviles para el registro de migrantes irregulares”. Y, también según Fabrice Leggeri, “después vendrán barcos, aviones, drones y otros muchos tipos de equipos técnicos que serán desplegados en las fronteras exteriores”. Todo esto según el director de la agencia “para proteger el Espacio europeo de Libertad, Seguridad y Justicia”. Lo que no se menciona en dicho vídeo son algunas de las compras de material menos sofisticado hechas por Frontex que incluyen gases lacrimógenos, porras y chalecos antibalas.[21]
Dentro del espacio Schengen
Mientras Frontex se prepara para la violencia en sus fronteras exteriores está consolidando al mismo tiempo nuevas competencias para desarrollar acciones dentro del espacio Schengen. El papel de la agencia estaba estrictamente limitado inicialmente a actividades en sus fronteras exteriores o en, o con, los Estados no pertenecientes a la UE. En los últimos años los legisladores han ampliado su mandato para incluir también ciertas actividades dentro del espacio Schengen, aunque Frontex ya se había adelantado – ha ayudado en el análisis de migración interna desde al menos el 2014.[22]
Las nuevas normas acordadas por los legisladores de la UE en 2019 dicen que la agencia debe suministrar a EUROSUR con los datos recopilados en los puntos críticos y en su lenguaje en “movimientos secundarios” refiriéndose a los viajes realizados sin permiso, en particular por los solicitantes de protección interna que estando registrados en un Estado miembro se trasladan a otro. Durante largo tiempo este ha sido un tema de preocupación para sus funcionarios, quienes han propuesto una serie de medidas de seguridad para hacerles frente.[23]
La última medida es aparentemente suministrar conjuntos de datos a Eurosur. El objetivo es contribuir al seguimiento de la migración practicada por Frontex “hacia y dentro de la Unión teniendo como finalidad el análisis de riesgos y el conocimiento situacional”. Esto, a su vez, tiene como objeto dotar de actividad operacional a las autoridades nacionales, por ejemplo mediante controles de identidad en las fronteras interiores o en otros lugares del territorio, aumentando así el riesgo de elaboración de perfiles étnicos contra ciudadanos y no ciudadanos por igual. Los datos pueden contribuir también al prolongado refuerzo de controles en las fronteras interiores de Schengen alguna de las cuales, ya antes de las disposiciones de emergencia introducidas para intentar detener la pandemia, habían estado en vigor ilegalmente durante más de su límite máximo de 2 años.[24]
Deportación
El papel de Frontex en la organización de expulsiones, eufemísticamente denominadas por los responsables políticos y funcionarios como “operaciones de retorno”, por cuenta de los Estados de la UE ha aumentado significativamente desde 2005. Las propuestas para el Reglamento del 2019 incluían la facultad de coordinar los retornos de un Estado no perteneciente a la UE a otro, por ejemplo de Serbia a Afganistán, y su eliminación en el texto final produjo decepción en estados tales como Hungría y Polonia, quienes normalmente están bien dispuestos a medidas comunes de la UE contrarias a los migrantes.
En 2006 Frontex colaboró en la deportación de ocho personas de la UE. Casi una década y media después juega un papel protagonista en la expulsión forzada de miles de personas anualmente y está asumiendo un papel cada vez más central en la organización, coordinación y supervisión de las operaciones de expulsión. Sus recientes poderes adicionales incluyen la capacidad de recopilar la información que un estado utilizará a lo hora de emitir decisiones de retorno, asistir en la identificación de las personas sujetas a estas decisiones y establecer contacto con el estado de destino para conseguir los documentos de viaje. El objetivo general es desarrollar un “sistema integrado de gestión del retorno”,[25] cerrando incluso la así denominada “brecha entre los procedimientos de asilo y retorno”,[26] con el resultado de que la mayoría de los solicitantes de asilo son rechazados y que cuando esto ocurra sean deportados rápidamente.
Uno de sus objetivos es que la agencia deporte 50.000 personas al año, tanto a través de vuelos charter como regulares. A lo largo del 2020 Frontex ha intensificado también su papel en la coordinación de los llamados retornos voluntarios, aumentando así aún más su papel en la maquinaria de deportación de la UE. La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) desempeña un papel central en las operaciones de retorno voluntario y su relación con el trabajo de Frontex no está aún clara. Sin embargo estos planes ilustran claramente la intención de conceder a Frontex un mayor papel en cada parte del proceso de expulsión, incluso en el periodo posterior a la deportación. La capacidad de prestar asistencia a los deportados, durante todas las fases de estas operaciones, está contemplada en el Reglamento del 2019, aunque nunca ha sido su primera prioridad. Se esperaba para este otoño un plan de acción para la asistencia posterior a la expulsión [27] pero hasta el momento no se ha producido.
Mecanismos de rendición de cuentas
Ya desde su fundación se han producido críticas sobre la falta de medios disponibles a personas e instituciones para interesadas en supervisar las actividades de la agencia. Las reiteradas acusaciones de participación en casos de abusos contra los derechos humanos y la falta de transparencia con la que opera han dado lugar a cambios: un número cada vez mayor de provisiones legales sobre derechos humanos en su base jurídica; la introducción de un mecanismo de reclamaciones individuales y la creación de órganos de supervisión, tales como el Foro Consultivo sobre Derechos Fundamentales y el propio departamento de derechos humanos del organismo.
Sin embargo estas salvaguardias solo son útiles si se aplican en la práctica. Tanto el Foro Consultivo como el departamento de derechos fundamentales se han visto constantemente obstaculizados por su falta de recursos y una actitud poco constructiva del organismo. El mecanismo de reclamaciones se ha ido mejorando desde que se introdujo por primera vez pero todavía no puede considerarse, el director de la agencia y los Estados miembros conservan poderes claves sobre la tramitación de las reclamaciones. También es imposible en la práctica que un particular lleve a la agencia a los tribunales, debido a las complejidades procesales del Tribunal de Justicia de la UE. Se trata de cuestiones cruciales pero no deben restar atención a la cuestión más amplia de si la implementación del régimen actual de migración y fronteras de la UE, para lo cual Frontex fue creada, puede ser realmente compatible con las normas de derechos humanos.
Conclusiones
A medida que se acerca el final del 2020, Frontex está en la mira de las organizaciones de derechos humanos y de las instituciones de la UE, tras las últimas acusaciones de participación en los rechazos en la frontera greco-turca. Sin embargo, el daño a su reputación no ha sido suficiente para detener en el pasado la expansión de la agencia. Con un extenso nuevo mandato jurídico y el aumento significativo de su presupuesto previsto la agencia fronteriza de la UE se encuentra, en muchos aspectos, en una posición más fuerte que nunca. Al mismo tiempo que ella busca aplicar su mandato nuevas formas de escrutinio, crítica y desafío serán necesarias para garantizar que las políticas fronterizas y migratorias de la UE, y el organismo encargado de aplicarlas, respeten los derechos humanos.
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Notas:
[1] De acuerdo a https://frontex.europa.eu/faq/key-facts/, el 15 de Diciembre del 2020, Frontex empleaba directamente a 700 funcionarios. De acuerdo a la disposición 1896/2019 1.000 nuevos funcionarios “Categoria 1” serán reclutados y 400 adicionales se unirán a los cuerpos permanentes “Categoria 2”: https://www.statewatch.org/analyses/2020/frontex-launches-game-changing-recruitment-drive-for-standing-corps-of-border-guards/
[2] Ver el encabezaminto “migración y gestión de fronteras” en el Anexo 1, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13891-2020-ADD-2/en/pdf
[3] De acuerdo a los encabezamientos en “agencias descentralizadas” en la sección “migración y gestión de fronteras”, p.7, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13891-2020-ADD-2/en/pdf
[4] Documento de Programación Unica 2016-19, p.37
[5] Regulacion 2019/ preámbulo al paragrafo 28
[6] https://frontex.europa.eu/intelligence/monitoring-risk-analysis/
[7] https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/17450101.2019.1676031
[11] https://frontex.europa.eu/media-centre/news-release/frontex-helps-train-libyan-coast-guard-zxRCnE
[12] https://www.documentcloud.org/documents/3531244-Frontex-Triton-Analytical-Report-December-2016.html
[15] https://www.amnesty.eu/wp-content/uploads/2020/09/Libya-report-Between-life-and-death.pdf
[17] REGULATION 1896/2019, Article 37-42 and ‘Situations requiring urgent action – right to intervene?’, https://eulawanalysis.blogspot.com/2016/10/establishing-european-border-and-coast.html
[20] https://www.statewatch.org/automatedsuspicion
[25] Referred to once in the 2016 Regulation, this phrase appears four times in the 2019 text.
[26] ‘Frontex Programming Document 2020-2022’, contained in Council document 5117/20, 9 January 2020
[27] ‘’Roadmap’ for implementing new Frontex Regulation: full steam ahead’, Statewatch News, 25 November 2019, http://www.statewatch.org/news/2019/nov/eu-frontex-roadmap.htm
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* Artículo elaborado para el proyecto Control de Migración, que ofrece una visión crítica general del papel, competencias y actividades de la agencia fronteriza de la UE, Frontex, desde el 2004 a la actualidad.